问责后，应急管理的下一步.......
　　感谢您对《安全科学与应急管理研究》的支持
　　2022年3月14日，国务院批复了《河南郑州等地特大暴雨洪涝灾害灾后恢复重建总体规划》国家发展改革委有关负责同志就《总体规划》有关情况回答了记者的提问。国家发改委、财政部、应急部联合制定了工作方案呈报国务院，明确由国家发改委会同有关部门负责指导河南省编制灾后重建总体规划。明确由国家发改委会同有关部门负责指导河南省编制灾后重建总体规划。目标3年全面完成灾后恢复重建任务。在此之际整理本篇专题文章。
　　郑州“7·20”特大暴雨灾害的沉痛印记专题
　　河南特大暴雨问责后，应急管理的下一步.......
　　回顾河南特大暴雨，反映出应急管理体制中存在部门间协作滞后、精细化决策缺失等问题。如何打破信息和数据的部门专业壁垒，因地制宜地提供解决方案，将是未来应急管理的重大课题。
　　研读《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》致灾薄弱环节和改善建议，分析河南特大暴雨问责后，应急管理的下一步.......
　　每一个负有责任的政府都应该谨记，生命重于泰山，人民利益高于一切。以人民为中心的价值追求，是各项工作中迎难解难的“终极密码！
　　本文通过以下15个方面为大家总结，这次伤痛带给我们的教训和启示。
　　1.《调查报告》的20条关键点反思总结
　　2.郑州暴雨如何成灾的？
　　3.死亡人数瞒报比例高达36%、违规设计建设
　　4.防灾各环节全链条暴露出的漏洞
　　5.防洪、泄洪、排涝与“海绵城市”
　　6.海绵城市的建设属于应急管理范畴吗？
　　7.城市化建设中如何预防洪灾？
　　8.重修应急管理预案、
　　9.涉灾部门联动效果不理想政府机构改革上，有哪些需要调整的部分？
　　10.行政管理和各部门与城市洪水的监测和协作机制是如何运行？
　　11.相对于城市，我国农村的洪涝管理处于什么水平？
　　12.重建联动机制与提高辅助决策信息支持能力
　　13.按照灾害链属性设置灾害类别与构建灾害情景
　　14.按照“常态”与“非常态”属性考虑部门分工
　　15.按照灾害治理体系思路整合社会力量
　　2022年，三月过半。春风渐暖，雨甘甜！俩月后又是一年汛期，各个单位忙着安排防汛值班表，制定防汛应急预案，成立抢险救灾队伍，排查安全隐患点，对有可能成为险情的地方要一个不漏的上报，唯恐落下了哪个环节。
　　各单位领导格外关注防汛工作的进展，唯恐遗漏某个环节。当然，他们尤其会高度重视安全隐患的上报工作，固然是为了防止出现险情，也不排除是为了“保全自己”，只有在灾害发生前上报，才能在灾害发生后更好的“推卸责任”。并不是在“指责领导”，谁都不希望发生事故。但是为什么非要等到汛期来了，才急着上报隐患，那汛期来临之前呢，为什么不早排查，不早修缮呢?
　　其原因，每年的汛期结束之后，往往因为这一年的防汛工作“平安无事”，便不会再想着去处理安全隐患，就这样听之任之。待到下个汛期之际，才又着”急起来“。就这样年复一年的上报同一个安全隐患点，而没有根本性的解决问题，这并不能解决根本问题，也实在不利于防汛工作的开展。
　　暴雨突至，谁都不能预测会发生什么，但是事故发生之后，人们会抱怨有关部门“早干嘛了？”。诚然，政府部门并没有不做实事，只是防汛工作的职责不通。生命只有一次，与其每一年都浪费人力物力去上报同样的安全隐患，倒不如抓紧汛期之前之后的时间，全力排查，妥善处理，方能真正保障老百姓的权益。
　　没人希望防汛工作以抢险救灾为重点，防患于未然才是“上医之道”。早发现早解决，才是防汛和其它自然灾害预防工作的意义所在。不希望防汛工作是华而不实的，否则当险情真正来临的时候，安排了再多的值班人员，成立了再强大的救灾队伍，只怕也无济于事。
　　郑州“7·20”特大暴雨灾害的沉痛印记 
　　郑州“7·20”特大暴雨灾害的沉痛印记可能随时间流逝而渐趋淡漠，但专业工作者会持续分析这起“天灾”叠加“人祸”的灾难，从中挖掘教训和反思不足，以期降低类似“天灾”对城乡居民及生命线工程造成的风险，消除可能与之叠加的“人祸”。春节前，国务院官方公布了《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》。我们在缅怀死难者的同时，更应该进行足够深刻的反思。血淋淋的事实，必须客观、冷静面对。
　　在研读国务院灾害调查组《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》（以下简称《调查报告》）中的致灾薄弱环节和改善建议。
　　参考内容有：《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》
　　1.《郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》的20条笔记
　　回顾，郑州“7·20”特大暴雨灾害的沉痛印记
　　1、第一次 国务院灾害调查组对郑州“7·20”特大暴雨灾害的调查，是在国家层面，第一次组织的全域性自然灾害调查，没有先例可循，且涉及面广、重点事件多、专业性强，工作量和难度都很大。以往相关责任调查，大多是针对非自然灾害，比如矿难。特大暴雨是自然灾害，为极端天气引发，但集中暴露出许多问题和不足。这次调查，是模版，有标本意义。
　　它的主要目标是查明问题、总结经验、汲取教训。经党中央批准，国务院成立河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查组，由应急管理部牵头为组长单位，水利部、交通运输部、住房城乡建设部、自然资源部、公安部、中国气象局和河南省政府为副组长单位，发展改革委、工业和信息化部、卫生健康委、能源局等部门参加。
　　调查组分设综合协调、监测预报、应急处置、交通运输、城市内涝、山洪地质灾害等专项工作组。同时设立专家组，由气象、水利、市政、交通、地质、应急、法律等领域的院士和权威专家组成，开展灾害评估，为调查工作提供专业支撑。中央纪委国家监委相关部门指导开展相关工作。
　　调查组共查阅资料9万余件、深入重点地区重点部位实地踏勘100多次、座谈调研近200次、问询谈话450余人次。
　　2、极端 通读44页3.1万字调查报告发现，“极端”一词出现20次。
　　调查认定，河南郑州“7·20”特大暴雨灾害是一场因极端暴雨导致严重城市内涝、河流洪水、山洪滑坡等多灾并发，造成重大人员伤亡和财产损失的特别重大自然灾害。极端到什么程度？
　　举例来说，最强降雨时段为19日下午至21日凌晨，20日郑州国家气象站出现最大日降雨量624.1毫米，接近郑州平均年降雨量(640.8毫米)，为建站以来最大值(189.4毫米，1978年7月2日)的3.4倍。其中，20日午后强降雨从西部山丘区移动到中心城区，强度剧烈发展，15时至18时小时雨强猛增，16时至17时出现201.9毫米的极端小时雨强，突破我国大陆气象观测记录历史极值(198.5毫米，1975年8月5日河南林庄)。
　　当然，“极端”二字不是免责金牌。灾害造成了重大人员伤亡和财产损失，这有极端暴雨防御难度大的原因，有城市发展快、历史欠账多的原因，也集中暴露出郑州市委市政府、有关区县(市)和部门单位领导干部认识准备不足、防范组织不力、应急处置不当等问题。
　　调查认定，总体是“天灾”，具体有“人祸”，特别是发生了地铁、隧道等本不应该发生的伤亡事件。郑州市及有关区县(市)党委、政府主要负责人对此负有领导责任，其他有关负责人和相关部门、单位有关负责人负有领导责任或直接责任。
　　防范化解重大风险，是“三大攻坚战”之一。极端天气这种黑天鹅，应引起高度重视。
　　3、不力，调查报告，25次提到“不力”这个词汇。
　　报告第二章“灾害应对处置”一共六部分，分别为(一)应对部署不紧不实，(二)应急响应严重滞后，(三)应对措施不精准不得力，(四)关键时刻统一指挥缺失，(五)缺少有效的组织动员，(六)迟报瞒报因灾死亡失踪人数。
　　报告指出，郑州市方面对这场特大灾害“认识准备不足、防范组织不力、应急处置不当”；“24人在转移或救援过程中遇难，有20人在转移后又返回导致遇难，二者占17.5%，说明转移和救援组织不力、管理不到位”；“郑州市地铁集团有限公司和有关方面应对处置不力、行车指挥调度失误，违规变更五龙口停车场设计、对挡水围墙建设质量把关不严”。
　　就地铁公司应对处置不力来看，主要体现为：未及时采取预警响应行动，7月19日至20日，气象部门多次发布暴雨红色预警后，郑州地铁集团有限公司未按有关预案要求加强检查巡视，对运营线路淹水倒灌隐患排查不到位；在20日15：09五龙口停车场多处临时围挡倒塌、16：00地铁5号线多处进水的情况下，郑州地铁集团有限公司没有引起高度重视，没有领导在线网控制中心(OCC)和现场一线统一指挥、开展有效的应急处置，直到18：04才发布线网停运指令，此时列车已失电迫停。郑州地铁集团有限公司应对处置管理混乱，未执行重大险情报告制度，事发整个过程都没有启动应急响应，18：37乘客疏散被迫中断，但直到19：48地铁运营分公司才向郑州地铁集团有限公司值班处报告，400多名乘客已被困车厢1个多小时，严重延误了救援时机。
　　4、未按 “未按”这个词，调查报告中出现51次。
　　如“常庄水库20日10：30开始出现“管涌”险情，郑州市未按规定启动I级应急响应”；“城管、水利部门预警信息只发送给区县(市)防指或相关部门单位，未按预案规定向社会发布”；“未按规定统计上报（死亡失踪人数）”；“气象部门多次发布暴雨红色预警后，郑州地铁集团有限公司未按有关预案要求加强检查巡视，对运营线路淹水倒灌隐患排查不到位”“重大设计变更，但未按规定上报审批”；“7月20日，郑州市公安交管部门未按预案规定在隧道西洞出口处路面指挥疏导堵车”；“党政主要负责人见事迟、行动慢，未有效组织开展防灾避灾社会动员，未及时对暴雨红色预警组织综合研判，未按规定要求及时启动I级应急响应，关键时刻统一指挥缺失，无市领导坐镇指挥，未及时掌握和指挥处置地铁5号线、京广快速路北隧道、山丘区洪涝灾害等重大险情，失去有力有序有效应对灾害的主动权”，等等。
　　“未按”后面的词汇，是规定、预案、预案规定、规定要求等等。规定、预案都是有的，只是“未按”。
　　5、坐镇 9次提到坐镇。
　　“虽然7月16日郑州市防指印发防汛工作通知，要求“当收到气象部门发布的红色预警信号后，指挥长要亲自坐镇指挥”，但19日晚红色预警发布后，各区县(市)指挥长除登封市外均未坐镇指挥。”“关键时刻统一指挥缺失，无市领导坐镇指挥”“防汛最关键时期无区领导在区防指坐镇指挥”。
　　6、统一指挥 报告认为，郑州关键时刻统一指挥缺失。
　　这主要体现为：在这场重大灾害应对过程中，郑州市委市政府缺乏全局统筹，对市领导在前后方、点和面上的指挥没有具体的统一安排，关键时刻无市领导在指挥中心坐镇指挥、掌控全局。
　　7月20日10：30，常庄水库出现重大险情后，市委市政府主要负责人和3位副市级领导都赶赴现场，当日市领导多在点上奔波，有的撞在一起、有的困在路上。
　　市委市政府主要负责人因灾导致通信不畅、信息不灵，不了解全市整体受灾情况，对地铁5号线、京广快速路隧道、山丘区山洪灾害等重大险情灾情均未及时掌握，失去了领导应对这场全域性灾害的主动权。
　　郑州市所属区县(市)党委政府领导也普遍缺乏应急指挥意识和经验。虽然7月16日郑州市防指印发防汛工作通知，要求“当收到气象部门发布的红色预警信号后，指挥长要亲自坐镇指挥”，但19日晚红色预警发布后，各区县(市)指挥长除登封市外均未坐镇指挥。
　　分析认为，一些领导干部领导能力不足、全局意识不强，对工作往往满足于批示了、开会了、到场了，满足于一般化部署、原则性要求，形式主义、官僚主义问题严重名义上有指挥部，但没有领导坐镇指挥，制度和预案上也没有明确领导之间的具体分工，领导干部不知道关键时刻自己的职责是什么、岗位在哪里、如何发挥领导作用，认为到了一线就是尽职了、就没有责任了，出了事都往点上跑、打乱仗，结果抓了点丢掉面，有的到了现场也不能发挥作用，解决不了问题，还失去了对全局工作的统一领导。
　　7、专业化 扭曲的体制设计。
　　郑州市设置了防汛抗旱指挥部、城市防汛指挥部、气象灾害防御指挥部、突发地质灾害应急指挥部等4个指挥机构，办公室分别设在应急局、城管局、气象局、资源规划局；
　　防汛抗旱指挥部下又设了防办、河湖水利防办、城防办、黄河防办4个办公室，分别设在应急局、水利局、城管局、黄河河务局，机构重叠、职能重复、工作重合，大家都管都没有管到位，不符合“一类事项原则上由一个部门统筹，一件事情原则上由一个部门负责”的机构改革要求。
　　郑州市机构改革还人为设置两年过渡期，转隶到市和各县区(市)防办(应急管理局)的36人中只有1人有水利中专专业背景。
　　这种扭曲的体制设计和薄弱的专业力量，导致防汛抗旱指挥部没有实际的指挥系统、指挥机制、指挥能力，失去统一指挥，关键时刻不能发挥应有作用。
　　报告要求，地方党政主要负责人首先要在指挥部靠前指挥、坐镇指挥、掌控全局，注重发挥各职能部门的作用，充分听取专业团队的意见建议，防止经验主义。
　　8、瞒报 报告指出，截至9月30日，郑州市因灾死亡失踪380人，其中在不同阶段瞒报139人：郑州市本级瞒报75人、县级瞒报49人、乡镇(街道)瞒报15人。包括未按规定统计上报、刻意阻碍上报因灾死亡失踪人员信息、对已经掌握的信息隐瞒不报等情形。
　　9、未及时 报告中，17次提到“未及时”。
　　“未及时采取预警响应行动”，“未及时封闭隧道”，“未及时疏导交通”，“未及时对暴雨红色预警组织综合研判”等等。救灾如打仗，拼的是时间。不及时，就被动。如，直到20日16：01气象部门发布第5次红色预警，郑州市才于16：30启动I级应急响应，但也没有按预案要求宣布进入紧急防汛期。实际上此时灾难已经发生。
　　相比之下，登封市是郑州市所有区县(市)中启动应急响应最早的，也是山丘区4个市中因灾死亡失踪人数最少的。19日20：00登封市启动IV级应急响应，23：30根据调度研判情况决定直接提升至I级应急响应，比郑州市早了17个小时，赢得了灾害应对处置的主动权。荥阳市启动应急响应最晚(21日4：00启动I级应急响应)，因灾死亡失踪人数最多。
　　10、本不应该 特别是发生了地铁、隧道等本不应该发生的伤亡事件。
　　11、关键时刻 报告里，11处提到“关键时刻”。
　　20日早上6时气象部门发布了第2次暴雨红色预警，在这个关键时刻，市委市政府主要负责人仍没有足够重视，行动不果断、措施不得力。关键时刻统一指挥缺失。
　　领导干部不知道关键时刻自己的职责是什么、岗位在哪里、如何发挥领导作用。
　　计划投资534.8亿元的海绵城市建设项目，已投资的196.3亿元中，实际与海绵城市相关的仅占32%，用于景观、绿化等占近56%，甚至在全国调集力量支援郑州抢险救灾的关键时刻还在“修花坛”。
　　防汛抗旱指挥部没有实际的指挥系统、指挥机制、指挥能力，失去统一指挥，关键时刻不能发挥应有作用。
　　12、必修课 报告建议，把
　　列为各级党委(党组)理论学习中心组学习专题，中组部、中宣部、应急管理部等相关部门组织专班开展干部轮训，各级党校作为必修课内容。
　　13、作为案例 报告建议，把郑州“7·20”特大暴雨灾害作为案例纳入干部培训内容，开展实战化教学。
　　14、专题培训 对新调整上任的各级领导干部，要及时组织上岗前后专题培训，了解应对各类灾害的自身职责和要求，具备防灾减灾救灾和应急处置基本能力。
　　15、舍得花钱 报告指出，各城市特别是超大城市、特大城市要深入开展自然灾害综合风险普查，将重大风险隐患整治列入“十四五”规划，舍得花钱，舍得下功夫，下决心补齐城市特别是北方城市防洪排涝设施欠账，强化重大生命线工程安全保障，对位于地下空间的备用供电、排水泵站、高价值设备等关键设施实施分类改造，并修订相关标准，强化封闭、抗淹、迁移等安全保护措施，确保运行安全。
　　16、主要教训
　　（一）一些领导干部特别是主要负责人缺乏风险意识和底线思维；
　　（二）市委市政府及有关区县（市）党委政府未能有效发挥统一领导作用；
　　（三）贯彻中央关于应急管理体制改革部署不坚决不到位；
　　（四）发展理念存在偏差，城市建设“重面子、轻里子”；
　　（五）应急管理体系和能力薄弱，预警与响应联动机制不健全等问题突出；
　　（六）干部群众应急能力和防灾避险自救知识严重不足。
　　17、改进措施建议
　　（一）大力提高领导干部风险意识和应急处突能力，
　　（二）建立健全党政同责的地方防汛工作责任制，
　　（三）深入开展应急管理体制改革及运行情况评估，
　　（四）全面开展应急预案评估修订工作、强化预警和响应一体化管理，
　　（五）整体提升城市防灾减灾水平，
　　（六）广泛增强全社会风险意识和自救互救能力。
　　18、突出 报告建议，借鉴日本、德国等国经验，把防灾和安全教育从基础教育抓起，在国民教育体系中突出相关内容，推动防灾减灾救灾知识进教材、进校园、进社区、进职业培训。
　　19、气象部门 报告指出，在这次灾害中，郑州市气象部门密切监视天气变化，滚动发布监测预报预警信息，为党委政府、有关部门防汛救灾和社会公众避险自救提供了高频次、递进式的气象预报服务。
　　但也存在气象监测预报能力不足、预警响应联动机制不健全、气象灾害防御指挥部未按预案要求启动气象灾害防御应急响应和预报的降雨区域、时间、雨强不够精准等突出问题，考虑到在目前科技水平下极端暴雨预报仍是世界性难题，建议责成郑州市气象局深刻吸取教训，认真反思整改暴露的问题，进一步提升防灾减灾气象保障水平。
　　20、组织全省深刻汲取教训 报告指出，河南省委、省政府已向党中央、国务院作出深刻检查，建议针对灾害中暴露出来的
　　防汛指挥体系不顺畅、
　　应急预案操作性和针对性不强、
　　汛情险情灾情管理不规范、
　　城市运行安全隐患排查不到位、
　　防洪排涝能力不足、
　　媒体宣传警示作用和社会动员不够等问题，
　　组织全省深刻汲取教训，举一反三开展专题评估，狠抓整改落实，全面提高灾害防御和应对处置能力。
　　参考内容有：来自公众号：出卷人《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》的20条笔记。
　　河南特大暴雨问责后，应急管理的下一步
　　2.郑州暴雨如何成灾的？
　　2021年7月17日到23日，我国河南省遭遇历史罕见特大暴雨，属于极端气候天灾。郑州市累计面雨量达到534毫米。尤其是7月20日下午四点到五点，郑州小时最强点雨量达到201.9毫米。20日郑州出现最大日降雨量624.1毫米，接近郑州平均年降雨量（640.8毫米），为郑州国家气象站建站以来观测最大值（189.4毫米，1987年7月2日）的3.4倍。水库，河流洪水大幅超历史，堤防出现多发重发险情；城区降雨远超排涝能力，受淹极其严重。
　　面对极端气候形成的天灾，由于历史原因和当时郑州市政府和社会普遍存在的应对应急风险意识不强，准备不足，组织不力，处置不当现象，酿成车毁人亡特大事故。7月20日当天，星期二，大雨倾盆，险情频发。许多群众仍然正常出行，政府机关企事业单位仍然按常态运转。人员密集场所、城市隧道、地铁、城市地下空间（停车库，商场 ，仓库，地下室等）以及临河临坡居民点等对水灾风险敏感地方，没有提前采取有效的避险防范措施。致使全市因灾死亡失踪380人。尤其意外的是在地铁五号线死亡14人，在京广快速路长大隧道死亡6人，247汽车被淹。
　　下午3点刚过，郑州地铁5号线五龙口停车场多处围挡被水冲倒。不到一个小时，地铁5号线已经多处进水。地铁现场和公司管理人员都没有采取任何应急安全措施，规避风险。直到徬晚6点零4分方才发布线网停运指令，而这时行运在两站之间的列车已经失电被迫停车。停车半个多小时后，司乘人员自行组织下车，沿维修步道平台疏散失败，再次退进车厢。直到晚上八点左右，地铁公司才组织救援，四百多名司乘人员被困车厢近两个小时，造成重大伤亡事故。郑州地铁公司从上到下，对应急安全的风险认识，应对知识，处理能力与主动性严重缺乏，充分暴露了郑州地铁管理部门领导的失职，缺乏应急安全风险防范科学知识的严重性。
　　几乎与地铁5号线进水同时，7号下午3点，郑州京广快速路北隧道西洞引道出口路面积水已经达到40厘米。半个多小时后，三条车道上的行驶车辆出现追尾，碰撞，熄火，弃车逃生现象。由于全路段应急车道缺失，路段形成拥塞，堵死现象。酿成了车毁人亡的特大事故。
　　至于郑州城区遍布各处的地下车库、地下仓库、地下商店、地下娱乐场所等公共建筑几乎完全缺失应急安全风险防范设计与管理条例。在郑州“7.20水灾”酿成特大事故中淹水严重，发生难以数计的车辆泡水，甚至人员伤亡，就是在所难免的事情了。
　　郑州“7.20水灾”酿成车毁人亡特大事故中死亡失踪事件基本上都发生在7月20日下午特大暴雨集中时段。主城区死亡失踪129人，水淹溺亡为主因，分散在居住区内、地下室、街道、地铁、桥涵、隧道等多处。反映出郑州市主城区缺乏应对应急安全风险防范规划设计与管理指南，防洪排水能力严重不足，地下构（建）筑物（地铁，隧道，地下室，地下车库、仓库、商店及其它公共地下空间）缺乏科学的应急安全风险防范设计；山丘乡村暴雨成灾死亡失踪251人，也都集中在7月20日下午时段，因山洪、河流洪水暴涨冲淹时发生。反映出郑州市排洪泄洪水库，河流，沟道瘀堵萎缩，建筑物违规临河跨沟建造，导致阻水溃坝决堤，水位迅速暴涨严重。以上问题反映出郑州市长期以来在城乡发展中重建设，轻管理;过度追求规模，速度，不顾科学规划，精心设计;重视形象工程，面子工程，轻视民生工程，安全工程。尤其缺乏应急安全风险防范工程理念，指南与规划设计。
　　3.死亡人数瞒报比例高达36%、违规设计建设
　　在郑州“7.20水灾”酿成特大事故中死亡的380人中，曾经有139人在不同阶段被瞒报。瞒报比例高达36%。在全国范围内，包括郑州市，多年来常态化存在报喜不报忧，瞒报安全事故死亡人数，欺上瞒下。但为了达标，为了保护自己，在重大安全事故发生后，瞒报、缓报现象已经存在多年，但瞒报比例高达三分之一，确实值得三思与警惕。也值得检讨过往对如实上报伤亡人数的部门领导处分处罚是否过多过严，对各地下达的安全事故死亡人数指标是否不切实际，诱发各地习惯性瞒报安全事故死亡人数？是否也应该适当调整安全事故追责问罪政策。
　　调查郑州“7.20水灾”酿成的特大事故，发现诸多工程设计不科学，不合理，甚至违规变更设计，违规建设的现象。违规在泄洪河道上或旁边建设道路，建筑，桥梁，压缩河道断面，违规人为填湖减少库容量，违规给泄洪道盖盖，阻水;不对地铁管理和司乘人员培训应急安全知识和应急处理措施，却对普遍存在的地铁入口无效安检（见拙著“我国地铁现用安检系统无效性及其改革研究纲要”）浪费投入巨大的资金和人力，抓了虚的，放了实的。导致应急安全管理失效，酿成大祸;违反科学设计原则，取消长大隧道应急车道，导致车辆熄火追尾，失去避让，逃生和救援应急通道（见拙著“我国城市道路长大隧道应急安全风险防范研究”）……等等。以上规划设计技术错误都是郑州7.20暴雨成灾酿成特大事故的根本原因。
　　需要指出的是，以上规划设计建设方面的错误在郑州市多年长期存在，在全国其他大城市，例如在武汉市也都是多年来长期存在的现象。
　　另外还要说明的是大城市地铁，长大隧道道路以及其他地下建（构）筑物的应急安全防范设计除了需要应对暴雨水灾外，还应包括应对意外火灾，恐怖爆炸，恐怖放毒等应急安全防范设计。
　　4.防灾各环节全链条暴露出的漏洞
　　一类涉及到预防：郑州这样级别的暴雨放到任何一个城市都是灾难性的。工程性的措施建设到什么程度，是（防）千年一遇还是百年一遇，总是有限度的；而在管理上，我们要做好应急预案，比如上海要来台风了（可能会带来暴雨），就要先把内河的水抽出去，降低水位，一旦降水就可以快速往河道里排水。
　　这个过程是多部门联动的，气象部门根据气象云团预测雨量，水利部门根据预测采取措施。但预警不可能那么准确，如果排水排早了，可能会影响城市运行，这是一个精细化决策的过程。各个部门要做好准备，根据预报的变化采取不同措施，不能一成不变。城市洪水的预防，不仅要看城市的边界，要放大到汇水面积的范围来考虑排水能力。
　　郑州降雨一天下来几百毫米，为什么地铁里会有差不多一人高的水？这就要考虑到汇水面积（地铁车站周边的汇水面积越大，市政排水管网密度越小，越容易引起地铁系统的暴雨内涝灾害）。如果设置排水设施时，只考虑一个地方下50毫米的水（中国气象部门规定，日降水量大于50mm称为暴雨，100～200mm称为大暴雨，大于200mm称为特大暴雨）怎么排掉，是有问题的。
　　第二个是灾害预警：一些容易受灾、容易被破坏的地方应该采取什么样的措施？城市里的每个地块是什么样的情况，需要更加精细化的分析。郑州气象部门预警后，其他部门没有很好的衔接预案，比如交通部门怎么管理路面交通，地铁积水如何处理，需要详细的预案。此外，相关部门应提示民众，第一时间发布信息，除了电视和网站，现在每个人都有手机，可以推送预警。当然，预警只是一个提示，没有强制性，民众自身也要有判断。
　　5.防洪、泄洪、排涝与“海绵城市”
　　应对水灾应急安全风险靠的是防洪，泄洪与排涝等三项应急安全工程科学的规划设计与建设管理。郑州防洪泄洪水库，河流，沟道，排水系统不合格，不达标，不合规现象十分普遍，相当严重。郑州郭家咀水库是一座以防洪为主的水库。设计总库容487.6万立方米。多年来，自然淤积，人为占用，致使当前总库容仅有222.3万立方米，不足设计总库容50%。郑州南四环路跨水库泄洪道张李垌沟桥在建设时修路占道，弃土弃渣，导致溢洪道被侵占堵塞，无法正常泄洪。临近地铁5号线五龙口停车场的五龙口明沟西侧弃土带长达300余米，还直接实施了明沟加盖工程，严重阻碍洪水排泄。
　　近些年，郑州市城区建设用地急剧扩大，城市雨水排放系统规划设计标准不高，建设落后。全市雨水管道仅2400多公里，不足需求的一半，排水明沟等市政设施“十三五”期间改造达标率仅为20%。“重面子，轻里子”，计划投资的534.8亿海绵城市建设项目中，已经投资的196.3亿人民币，真正与雨水排放相关的仅占32%，用于景观，美化绿化竟占56%，其余12%用于其他。多年来政府投资项目重面子轻里子，重形象工程、政绩工程，轻地下工程、民生工程。终于在水灾应急安全风险面前软弱无力，捉襟见肘，酿成大祸。
　　河南省地处中原，发生台风影响的暴雨灾害很少，本次因副热带高压、台风、强对流和特定地形效应引发的“7·20”特大暴雨灾害属极端小概率事件。然而，47年前河南“75·8”特大暴雨也与此背景相似，因其灾害之严重、损失之惨烈、教训之深刻而成为我国乃至世界灾害史和天气学教科书案例。如今同类天气事件再次重现并造成严重灾害，除暴雨强度、承灾体脆弱性、多灾叠加等客观因素之外，与相关部门对暴雨灾害风险意识淡薄不无关系。
　　6.海绵城市的建设属于应急管理范畴吗？
　　海绵城市的建设不属于应急管理，而是属于城市规划。海绵城市不是预防特大暴雨的，而是发挥综合利用雨水的功能。它的几大功能环节是渗水、蓄水、治水。城市管网排水规划在小雨、中雨的过程中能发挥快速排水的作用，而海绵城市通过渗水材料路面、空中花园等形式，更好地净化和利用雨水。常规的城市排涝是快排模式，除了少量的蒸发和下渗外，80%的雨水直接排放，海绵城市排掉的可能就是40%，另外40%可以利用起来。
　　但这只是在一定雨量的情况下。雨量饱和后，海绵城市也发挥不了作用。想象一块海绵吸满水以后，你再往里面浇水，它还能吸得住吸不住？它全部要流走，发挥不了作用。
　　遇到大暴雨，城市管网的小管要往大管里面排，大管要往特大管里排，然后再往江河排，这样的一个过程会利用到海绵城市的排水管网，以及自然状况的河道、湖泊。对城市来说，要有更多的排水装置往外河外海快速排水，要用组合性的体系做好城市的防洪排涝。
　　7.城市化建设中如何预防洪灾？
　　2021年的《全球风险报告》，极端天气事件（extreme weather）在发生可能性上排名第一，在影响程度上排在第八位。这与民众感知到的一致，是客观事实。
　　网络高度发展，任何一个地方发生问题我们都能看到，大家的感受又会比事实更强烈一些。2007年7月18日，山东济南发生过特大暴雨，短时降雨一两百毫米，造成55.92万人受灾，40人死亡。2012年，北京也有一场60年一遇的暴雨，导致79人死亡 。
　　城市扩建，必然伴随着对自然的改造。过去有河道，有自然的渗透，即使积水也不会形成灾害，但城市化后，空间越来越复杂，地铁等地下空间导致大量雨水聚集。城市型洪水不仅仅是积水，在一个区域内，由于水库开闸放水、溃堤等，一旦形成快速的水流，它的威力就比积水更为严重。城市有高密度的人口和设施，容易受到破坏。
　　城市化是人类社会为了发展对自然的不断改造利用，但同时也可能受到改造的反面影响。如何在城市改造中融合城市与自然，以获得可持续的发展，是城市建设中必须解决的问题。比如日本东京，除了一些组合措施外，专门建了一条埋得非常深的地下蓄水排水工程，可以在洪灾来之前将大量主河道的水先引到里面去，再排入外河。上海也在规划建设这样一条深隧。
　　城市建设与水争地，但我们不能把一些重要的功能性东西挤压掉。比如河流主干道除了航运，另一个作用就是排水。如果河底淤积，排水量小，就要通过河流改造解决。郑州这次也是个很大的教训，城市建设过程当中有盲目扩张或者不合理的地方，即使是小的排水管堵塞，水也排不掉。
　　高度城市化后，附加值越来越高，无疑要提升防护能力。把城市理解为一个生命体，婴幼儿时期的呼吸系统排泄系统很小，当你变成青年了，婴幼儿的呼吸系统排泄系统肯定满足不了，必须同步改造，所以城市在发展过程当中，它的排水设施等各种防灾设施需要同步的建设，但是建设到什么程度肯定是有成本限制的，另外也看这个城市会有什么样的灾害，在这个基础上预防。
　　像河南这样有气象观测记录以来范围最广、强度最强的特大暴雨，当然是罕见的，但未来还会不会发生，那不知道。但是我们的城市建设还是要基于现有的标准来提升，然后发挥综合作用。基础设施防100年一遇，要投入多少，经济上能否承受，对城市发展是否有必要，等等，都要综合考虑。
　　8.重修应急管理预案
　　2022年3月1日应急管理部发布《突发事件应急预案管理办法（修订征求意见稿）》。我国应急预案编制、审批、备案、演练、评估、修订等工作不断加强、规范性不断提升，在推动建立健全应急预案体系方面发挥了重要作用。
　　应急管理部组建以来，对全国应急预案体系建设进行了深入分析，尤其是结合新冠肺炎疫情、河南郑州“7·20”特大暴雨灾害等突发事件应对和《国家突发事件总体应急预案》进行修订。
　　应急预案针对性和可用性不强《调查报告》对郑州市的“灾害应对处置”提出批评，认为存在应对部署不紧不实、应急响应严重滞后、应对措施不精准不得力、关键时刻统一指挥缺失、缺少有效的组织动员等严重问题。
　　述问题的关键在于应急预案针对性和可用性不强所致。如本该坐镇指挥的领导者都赶赴现场，有的撞在一起，有的困在路上；主要领导因灾导致通信不畅、信息不灵，失去了组织应对灾害的主动权等。这些混乱状况表明，现应急预案缺乏针对应急响应等级的体系化、流程化、脚本化实施细则，对指挥者面临灾害时应该在什么位置、承担什么职责尚无明确规定，对信息报送流程及时效等尚未明确固化，最终导致临灾处置决策失灵和指挥失当。
　　应急预案是指导处置灾害情景和减少潜在风险的纲领性文件，实用价值和可操作性是其核心内涵。然而现有应急预案主要还限于原则规范和文本条款，既有内容雷同等弊病，也有未经数字化、无法进入指挥平台等缺陷。所谓应急预案重修，是应用数字化技术编制既符合灾害链特征、又能将涉灾部门按职责连接为一体的数字化应急预案，具备目标可匹配、情景自适应、操作流程化、推演脚本化等功能。应急预案重修完成后，仍需通过必要的演练进行检验和不断完善。
　　9.涉灾部门联动效果不理想
　　政府机构改革上，有哪些需要调整的部分？
　　非典之后，国家在应急管理协调上有了很大变化和进步，特别是应急管理部组建后，综合管理能力和协调能力进一步提升。当然，部门之间的壁垒仍然是客观存在的。有些部门觉得（灾害）跟他们关系不大，但是他们可能没想到实际上对他们有影响。打破这种壁垒，就需要前期在认识上有所提升，这是未来要进一步强化的。
　　郑州市虽然启动了 I 级应急响应，但启动后几小时之内依然发生了“地铁、隧道等本不应该发生的伤亡事件”，说明涉灾部门之间联动效果不理想。尤其是地铁停运指令大大滞后于运营线路淹水倒灌出现时间，京广线快速路隧道也未能及时关闭，暴露出各涉灾部门上下游之间、各单位横向之间联动职责不明晰，沟通交互不畅，大多处于各自为政状况，应急联动机制没有发挥应有效能。
　　部门之间的信息和数据如何整合，最大的壁垒还是专业性问题。比如应急管理部门统筹水务部门和气象部门的资料，不是拿过来就能用，要强调数据整合。（应急管理部门）要知道气象监测的点在哪里，监测了哪些东西。有了气象数据，还要有房屋数据、交通数据等，怎么用，怎么评价，这是未来的重大课题。
　　最大的问题是灾害预警和应急的相关问题，有些地方“只按领导意志不按科学办事”。
　　例如：某市气象台工作人员透露，每年要向本市发布300个左右的预警，且绝大多数是不必要的，但上面又要考核我们，不能不发，有些预警甚至很搞笑，比如我们经常性半夜向别人发预警把别人吵醒，只是为了告诉别人外面打雷了，要是应急部门对每一次预警都采取什么转移人员、停工停课之类措施，那打乱了老百姓的正常生活。所以我认为气象灾害的预防第一步就是要改革气象部门的体制，让行政人员只管行政，专业问题让业务人员作主；再就是要改变业务部门机关化，我们一个地市级气象局有50多职工，但气象台预报员连同台长、副台长一起只有6至7个人，而局机关管理和后勤人员却有30多人，他们“不做正事”倒也没什么，关键是还要不停的跟技术人员添乱，单位的什么事情也是他们说了算！
　　10.行政管理和各部门与城市洪水的监测和协作机制是如何运行？
　　行政管理以区域为主，但是区域性洪水的话，光是监测市内的水文是不够的。国家层面是水利部，按照流域对大江大河的水利工程和水位的监测预警，包括防洪、引水灌溉、农田水利建设等。如在黄河流域有“水利部黄河水利委员会”，对黄河流域进行监测和管理；长江流域也是一样，虽然分湖北、江苏等不同区段，但信息是同步的，会研判洪峰的程度，通过水利部门与其他区域共享。地方的水利部门主管城市地表水、河道、雨水和供水管理等，例如在上海是水务局。
　　在2018年之前，国务院有应急办，是国务院办公厅下面的一个机构，工作以协调为主。发生灾害后，第一做信息汇总，第二协商，再一个是调度。如果有暴雨洪水，政府部门常常会成立一个工作小组来领导，这其实是一个突发机制。2018年，国务院应急管理部成立，标志着我国的应急管理步入常态化。
　　应急部门实行常态的应急管理，平时做风险普查和评估，比如调查老旧房屋的脆弱性，再整合数据去做预防，提出城市防暴雨的标准，指出现有的薄弱环节。
　　另外，应急部门只负责给专业部门提供建议，负责执行的是专业部门。比如，水旱灾害就是应急管理的一个方面。在国家层面，水利部门的副部长也是应急管理部的副部长。应急管理是综合管理，应急委由各个专业部门组成，负责常态化的监测。比如对河道、闸口、海洋的监测，水利局和海洋局都会参与；雨量则需要气象局来监测；水灾属于自然灾害，自然灾害防治需要地质部门、地震局等机构；而如果爆发动物疫情，则需要卫生部门的参与。
　　应急部门有会商机制，沿海一些城市每年会有若干次汛期，汛前，政府会组织各个专业部门对趋势和风险做出预测。
　　11.相对于城市，我国农村的洪涝管理处于什么水平？
　　城市高风险，农村无设防
　　农村的脆弱与城市不同。我们有个说法叫城市高风险，农村无设防。城市有防汛墙等防汛设施，而村庄一般是自然状态，基础设施薄弱。第二个农村的经济也比较脆弱，人口素质、管理能力、应对能力相对都比较弱。
　　因此，改造农村和改造城市的思路也是不一样的。做风险普查时，要因地制宜，江河旁的村庄容易发生洪涝，山下的村庄容易遭遇泥石流，如何防护要有针对性。另外要提升管理和预警能力。四川庐山发生过地震的村子，村委会建立了一些监测点，有喇叭等各种设施，如果地层位移超过一定程度，会自动报警，民众就知道去哪里疏散了。
　　农村面临的问题，第一是劳动力缺少。劳动力都外出务工了，水利工程等容易失修。另外，留守的都是儿童、老年人，民众的应对能力不强。这是必须要解决的问题。
　　城市化建设中，农村会逐渐消失，这是一个过程。但涉及的另一个问题是，从选址规划和建设标准角度，新的城镇建设如何远离风险。快速城市化带来的问题就是，乡镇政府由于财力不足或意识不够，建设标准低，形成小城市后，基础设施承载不了未来的需求。
　　城市建设要超前。在基础设施方面，要提前谋划、提高标准，不能光让农民上楼，但城市的排水设施、救援设备标准不高，不能等到城市形成规模后再来改造它。
　　12.重建联动机制与提高辅助决策信息支持能力
　　应急部门是应急处置指挥中枢的核心，其综合协调功能应落脚于防灾减灾资源配置、指挥调度、部门协同和全局统筹，使各涉灾部门责任明确、各司其职、各尽其能。应彻底解决涉灾机构重叠、职能重复、工作重合等问题，建立健全以应急管理为主导，以防灾减灾救灾资源高度信息化为基础的涉灾部门联动机制。面临突发自然灾害时，应急部门能够高效协同隶属于涉灾部门的体系化力量，达到有序、有力、有效处置的目的。
　　鉴于“郑州7.20”暴雨水灾酿成特大车毁人亡事故属于天灾酿成，往届政府领导长期以来在城市规划，建设，管理多个方面的失误所致，大部分事项主要应付责任者并不是现任，甚至也并不是前任。而且，与我们的执政理念，管理体制，规章制度规定的科学性，处理对象与力度的不合理惯性都有密切的关系。因此，建议要精准，公正处罚本届市，区，局，院等领导干部和技术干部。避免出现只顾平息民怨民言而草率，不公正处理处罚给干部和技术人员带来伤害；
　　检测预警技术不高 目前国际水平的暴雨预报准确率也不高，仅靠基于预报的暴雨预警不足以支撑应急部门做出处置决策，必须同时加强基于气象及多行业数据的监测预警技术应用。随着各相关行业监测站点不断加密、传感器技术快速进步和信息传输能力的极大提升，以监测预警为主、预报预警为辅并结合承载体脆弱性分析形成辅助决策信息，可以有效支撑决策机构进行临灾处置与应急联动指挥。
　　气象部门报出暴雨天气并递进式发布红色预警信号已属不易。但暴雨红色预警信号可以指导公众避险，却无法支撑指挥机构形成安排生产和指挥避险的处置结论。因为预警信号模板决定了它所提供的暴雨出现及持续时间、降雨量、影响范围、降雨强度等要素，还不能满足支撑决策的精度要求。
　　《调查报告》载明“直到20日16:01气象部门发布第5次红色预警，郑州市才于16:30启动I级应急响应”。如果郑州市仅依据该预警信号决策启动I级应急响应，说明辅助决策信息支持不足，基于气象致灾因子监测预警及承灾体脆弱性综合分析评估的辅助决策支撑功能，可能被忽略或未发挥作用。
　　13.按照灾害链属性设置灾害类别与构建灾害情景
　　在各类自然灾害种类中，“气象灾害”是与其它灾害交叉或重叠最突出的一个类别。本案例中，暴雨在空中酝酿时显然不能称之为“暴雨灾害”。暴雨一经降落地面成为现实“灾害”，便有了比“暴雨灾害”更贴切的其它灾害名称。如落到农田称为农业渍涝灾害，落到城区称为城市内涝灾害，暴雨引发的滑坡、泥石流称为地质灾害，当面雨量聚集超阈值时则形成洪水灾害。事实上，将“暴雨灾害”称作“灾害性天气”更符合实际。
　　如果取消“气象灾害”类别，只保留其“灾害性天气”属性，一方面可避免气象部门与其他涉灾部门出现业务重叠，可最大限度地发挥气象部门在致灾因子监测、预报、预警等环节的作用；另一方面，气象部门与所有涉灾部门形成灾害链前后端监测治理关系，更有利于多部门合作与协同，使社会防灾减灾总体效能得到提升。
　　全球气候变化使自然灾害事件充满不确定性，历史上曾经发生和未曾发生的重大灾害都有可能降临。因此，应用新理念和新技术对自然灾害发生情景进行构建，包括对历史灾害事件情景重现和对未来灾害情景科学想定，并对灾害情景风险进行应急演练和效果检验，形成灾害情景库，丰富和充实数字化应急预案。当现实中类似灾害情景出现时，应急管理部门可据此进行科学研判、准确匹配、及时响应、高效应对。
　　要区分不同灾害。比如针对地震，城市的脆弱区域是抗震性较差的房屋，和电力、水利等基础设施。而针对台风，行道树会倒伏、玻璃幕墙会碎裂、招牌会掉下来、低洼处会积水。这些都需要评估。
　　应急管理部门会对最重要的区域进行风险评估。现在，国家层面在做的一件事是风险普查，历史上发生过哪些灾害、遭受过哪些破坏，一是风险有哪些，二是脆弱性，全部查一遍（作者注：国务院2022年发布的《“十四五”国家应急体系规划》要求，开展台风、暴雨、暴雪等气象灾害和风暴潮、海啸等海洋灾害风险调查，编制不同尺度的危险性分布和风险评估分布图）。每个区域的重点也不一样，预案一层层下来，从城市到区再到街道。
　　除了设施的脆弱性，还有人口的脆弱性。老年人口自己无法逃跑，（民政部门）要把这些名单一一对应，一旦遇到灾害才能马上救助，这是一个不断精细化的过程。
　　对于特大城市而言，系统的复杂性和关联性很高，任何一个环节出现问题，（系统风险）整体上会放大，带来的困难更大。
　　风险评估后，要做模拟分析，比如上海发生多大的台风，根据历史情况的模拟可能是什么路径，再叠加现在的城市情况分析，会影响到什么程度，要采取什么措施。做出风险地图，民众一看就知道哪个地方危险，哪个地方安全，可以判断要采取什么措施。
　　这是一个多学科、多部门合作的过程，由政府部门主导，专家参与，应急管理部门牵头，各个部门提供数据，采用会商机制。
　　14.按照“常态”与“非常态”属性考虑部门分工
　　应急部门与涉灾部门的分工协作界面尚需进一步明确。现有涉灾部门按照分工负责“常态”条件下的自然灾害防御与治理工作，不再保留各类“指挥部”及其“办公室”；应急部门负责灾害情景下“非常态”情况的应对处置，各类“指挥部”及其“办公室”都应隶属于应急部门。
　　按照这一思路，所有自然灾害防御治理涉及的“工程类”措施仍归属各部门管理和建设，所有“非工程类”措施应转移至应急部门管理和建设，形成既有明确分工又有密切协同且具备平战结合功能的防灾减灾体系化力量。
　　15.按照灾害治理体系思路整合社会力量
　　各类防灾减灾科技公司、社会组织与志愿者，都是国家实现自然灾害治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。每次自然灾害的形成过程，都会经历“由气象要素到天气现象、由天气现象到落地灾害、由落地灾害影响到人群及财物”的演变历程，单凭体制内各部门的力量，难以有效覆盖并解决成灾环节与科学应对的无缝衔接。应通过建立健全政府购买服务等机制激活社会防灾减灾资源活力，发挥其在智能化监测装备研发及多源数据融合预警、应急预案数字化重修、联动机制信息化重建、防灾避险知识普及和社会各层级动员等方面的积极作用，有效提升应急部门自然灾害风险管理和应急处置水平。
　　未雨绸缪好过亡羊补牢，防范危机好过应对危机；灾害从来不是“假想敌”，防范灾害必须杜绝“没想到”。
　　国务院对河南郑州特大暴雨灾害事件成立调查组，并进行如此大规模而细致的调查，一方面反映出河南郑州“7·20”特大暴雨灾害中的履职情况以及存在的问题，的确不能被忽视；另一方面，也是以实际行动向各级政府重申，坚持风险意识和底线思维，坚持人民至上，绝不是空洞的口号，而是必须体现在每个环节的责任落实之上，体现在对所有风险事件的应对行动之上，以及相应治理能力的提升之上。希望这份调查报告能够警钟长鸣，警醒更多“梦中人”。各级党委和政府要切实担负起“促一方发展、保一方平安”的政治责任，坚持人民至上、生命至上，更好统筹发展和安全，把防范化解重大风险工作做实做细做好，让人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。
　　《河南郑州等地特大暴雨洪涝灾害灾后恢复重建总体规划》
　　谨以此规划 向河南郑州等地特大暴雨洪涝灾害中罹难的同胞致以深切悼念 向抗灾救灾中众志成城、守望相助的灾区干部群众，英勇无畏、 无私奉献的解放军、武警官兵、公安干警、消防救援队伍和各方救援 人员致以崇高敬意 向社会各界所有关心、支持和参与恢复重建的人们致以诚挚感谢

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　　内容文献来自：
　　《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》部分内容
　　《突发事件应急预案管理办法（修订征求意见稿）》
　　《习近平关于防范风险挑战、应对突发事件论述摘编》
　　（应急圈）张永生：对郑州"7·20"特大暴雨灾害薄弱环节的反思
　　《知识分子》对滕五晓的访谈记录
　　（出卷人）：20条笔记（郑州调查报告）